2019年5月5日，中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），提出到2022年城市落户限制逐步消除，到2035年城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立。围绕这个目标，提出了健全农业转移人口市民化机制，有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。
打破城乡户籍壁垒，对促进城乡劳动力自由流动、提高全社会劳动生产率、增加农民工群體收入和消费规模，具有重要意义。户籍制度改革事关广大群众切身利益，倍受社会各界关注。近年来，各类城市落户门槛普遍降低，取消落户限制的步伐在逐步加快。但总体而言，城乡二元户籍壁垒仍然没有从根本上消除：一些大城市对外来人口尤其是普通劳动者设置了较高的落户门槛;相当一部分具备落户条件的农业转移人口还没有在城镇落户。
《意见》在深化户籍制度改革方面有较大突破，这有利于进一步破除城乡要素合理配置的体制机制障碍，提高经济社会运行效率，提高人民群众的获得感幸福感安全感，为实现经济高质量发展和社会大局稳定提供有力支撑。户籍制度改革是促进城乡融合发展的必要条件。要实现生产要素在城乡之间的合理配置，首先要赋予劳动者在城市之间、乡村之间、城市与乡村之间自由流动、自由迁徙、自由择业和自由定居的权利。改革城乡二元户籍制度，既是转变发展方式、优化经济结构、建设现代化经济体系的需要，又是人们追求美好生活的需要，更是实现“两个一百年”奋斗目标的需要。
《意见》提出的户籍制度改革举措，是与以往改革一脉相承的，旨在让那些为城市建设、发展和繁荣做出贡献的外来人口特别是农业转移人口住有所居、学有所教、病有所医、老有所养、心有所安，不断提高城市化水平和质量，增强城市的竞争力和反哺农村的能力，为最终完成工业化和农业现代化创造条件。既不能把这一轮改革误解为抢人大战，也不能理解为放松房地产调控。
首先，放宽落户条件并非意味着要放松房地产调控，恰恰相反，只有加强房地产调控，使住房价格保持在合理水平，才能降低外来人口特别是农业转移人口进城落户的住房门槛。因此，不管户籍制度怎么改，“房子是用来住的，不是用来炒的”这个定位绝不能动摇，始终是房地产市场平稳健康发展的总体要求。当前，高房价对实体经济的负面影响已经显现，房地产市场也经不起大起大落。无论是实行积分落户的超大特大城市，还是放开放宽落户限制的大城市，都要防止房价大起大落，既要满足刚性和改善型的住房需求，又要坚决避免投机者借机“钻空子”，落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制，以居住年限或参加社保年限等条件，替代户籍作为房地产限购的门槛，防止房价大起大落。
其次，户籍制度改革要惠及各个阶层，不能搞选择性改革，只盯住所谓高端人才。要把已在城镇就业的农业转移人口作为重点落户群体。长期以来，农民为工业化城镇化作出了巨大贡献，不管农民进城还是返乡，他们在农村的合法权益都不能受到任何损害，而且要通过新一轮改革帮助农民实现合法权益的保值增值。因此，户籍制度改革的重点是已经进城就业生活的农业转移人口。各地方政府应树立正确的整体人口观，摆正眼前利益与长远利益、经济利益与社会利益的关系，算好成本和收益这本账，既要看到为吸纳外来人口而增加的财政支出，更要看到外来人口为城市发展做出的更大贡献，不要为搞形式争风头而抢人，不要为盲目争夺高端人才而忽视了本地实际发展需要的人才。
最后，放宽城市落户条件并非放弃因城施策，超大特大城市要通过优化积分落户政策调整人口结构和人口布局。应该看到，一些特大超大城市出现交通拥堵、空气污染、房价高企以及教育、医疗、养老资源紧张等所谓“大城市病”，固然有其人口总量的原因，但主要还是由于人口结构和分布不合理、中心城区人口密度过大、职住分离、轨道等公共交通不便、小轿车使用量过大等因素造成的。超大特大城市要在扩大落户规模的前提下，优化积分落户政策，既要留下该留下的人口，又要立足城市功能定位、防止无序蔓延，合理疏解中心城区非核心功能，继续“减量发展”，优化人口结构、防治“大城市病”。
（作者为清华大学政治经济学研究中心主任）
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