北京是中国首都，也是一座总人口超过2300万的特大城市。世界上看，从伦敦、巴黎、东京、莫斯科、罗马到墨西哥城，首都皆大城。首尔集聚韩国总人口40%，赫尔辛基集聚芬兰总人口50%，那是比较夸张。但首都一般是所在国首位度最高的城市，则是常态。
美国似乎例外，不过近年几次去到华盛顿特区，发现那里集结的科创公司和科创金融人才越来越多，由此带动商业、服务业和房地产，似乎也正向一个综合性都市的方向发展。柏林不足为凭，是因为二战把这个德国“脑袋”给切掉了的缘故。两德合并以来，柏林重建突飞猛进，可能过不了多久，还是欧洲第一强国的一个大都城。
为什么首都通常都是大城市？我的猜测，凡政治中心都是国民收入再分配中心，所以总有大量非市场机会和市场机会在首都溢出。
1978年我刚到北京读大学，朋友带我上街吃早点，看那份炒肝，可是荤的。自己从小在上海，所谓“十里洋场”的早点也不过大饼油条——那是素的！北京市民怎么早起就吃荤？问下来知道早就如此。历史上宫里和大富大贵天天吃肉、大批殺猪，猪下水就流入寻常百姓家。这是我平生上的第一门首都学课程，印象深刻。
现代经济的国民收入再分配功能，在规模上比传统时代不知大了多少倍。很大一个比例的国民收入，要拿在首都实现再分配。为什么地方政府争相到北京来设办事处？还不是“油水”太大，不来的就沾不上。若不是中央明令禁止县级政府设驻京办，怕是乡镇都要来。
企业也一样。有跨国公司进中国，总部选址先听雇员意见，大家喜欢南方大城市，然后最后决策，总部还得在北京。道理是什么，你懂的。
传统时代国民收入再分配职能不强，北京还有个大城墙围着，谁也不能想来就来。城墙被拆之后，还有计划户籍控制那一套把门，所以京城规模的扩大，一直非常有限。直到90年代以后，中国的改革终于拱开城乡壁垒，虽然北京市把控得还是比较严，但事实上的迁徙自由、居住自由和从业自由，还是让京城迅速扩张成为一个千万人口级别的特大城市。
还有一点，中国北方一般比南方穷。如果说上海被相当富庶的江浙包围，深广被珠三角包围，那环北京的还真就是一条贫困带。过去传闻，北京市光井盖就被偷走三万个，送到周边地方炼了钢。此“工种”放到上海，出钱怕都难招到人来干。
这样看，北京既是全球第二大经济体的国民收入再分配中心，又被周遭大片相对较低收入的地域人口包围。我们这座首善之城就不能不充满致命的吸引力，连地下室都成为好去处。于是，转型北京异常迅猛地成为中国特大都城，非常合乎逻辑。
其实天下所有城市，在集聚所谓高端精英的同时，也一定吸引“低端产业人口”。个中道理，我在《城乡中国》里做过讨论。基本原理，是人口集聚势必带来分工深化，从而产生在密度不足地方所不可能出现的收入机会。
举一个例，捡饮料瓶这门活路，对体力、文化和技能都没有很高要求，城乡很多人包括体格还行的老人家，都做得来。但在人口很少的乡村或小地方，一天捡不到几只饮料罐，就谈不到养家糊口。唯独到了大都市，也是捡饮料瓶，搞得好可以发家致富。
当然，老人家拾荒、年轻民工做无需技能的活路，的确不够理想。问题是现实约束，总还有许多人，既不可能靠高技术谋生，也做不到靠社会保障老有所养。这是“低端产业”虽不中听、却十分“中用”的原因。
其实何止捡饮料瓶这一项，推而广之，举凡门卫、搬运、送货、保洁、家政、洗脚、收破烂、修理以及其他林林总总，一个城市能容得下的活路，多到不容易相信。我们不妨思考，倘若没有大都市，同样有能力干这些活的人口，能不能如此创收？这是说，都市有了不得的扶贫功能。
麻烦在于，都市的都、城一体，其首都职能与一般城市管理职能，划不清楚。我是恢复高考后进城的，住北京近40年，发现京城远比其他城市难管。
“京官难为”也是一句老话，难在什么地方？难就难就在首都与京城的职能界限不清，管理权限不明。别的城市，市委市政府定了的事就能办，但北京不成。“首都”功能非中央发话不可，而京城日常管理事务因城市体量日益庞大而不堪负重。中央不发话，很多一般城市管理事务也只好拖、等、耗。一旦拿得中央令箭，又易作“脉冲式”过激反应，以便借机突击解决积攒多年的城市管理难题。
于是，北京办大场面活动足以惊艳世界，但日常城市管理的基础，却比不少国内城市还薄弱。
最突出的挑战，是在北京城迅速膨胀的同时，中国的国际地位显著提升，国事国务活动空前频繁。实际上，北京的首都职能与其一般城市的管理职能，发生了严重冲突。一座北京城，两头不满意。
这样背景下，提出在首都核心功能与非首都核心功能之间作一个比较清楚的划分，适当疏解北京的非首都核心功能，是一个减轻北京超负荷“首都病”的战略性解决方案。这里的关键，是服务一个崛起大国之首都职能，与已经集聚两千万人口特大城市之日常管理职能，作出合理区分。
个人之见，对首都核心区而言，外来人口、更不消说所谓“低端产业人口”，并不构成实质妨碍。因为在观察上，并没有多少外来务工人员挤在承担国事国务活动的首都核心区。在这个范围里，占据着大量空间、却并不承担首都核心功能的衙门和大公司，才是症结所在。对症下药实施搬迁，确保首都区真正用于国务国事活动，应该大有可为。
至于首都区以外的北京城，方方面面也要改善、更新和升级。不过也不必一切高大上，道理就在于北京作为世界第二大经济体的政治中心，同时也是国民收入再分配中心。需求集聚，分工深化，势必提供别处难以比拟的收入机会。
应该把集聚在京城自食其力、提供各种服务谋生的人口，看作是送进城门里来的扶贫，为什么要一推了之呢？2020年全国扶贫“一个不能少”，本来就是一项艰巨任务。在当下这个节点，倘若一批城市跟着北京搞开了清退、腾退农民工，出现一批新的致贫人口，他们又来不及列入精准扶贫的名册之中，那可如何是好？
安全隐患当然要重视，但对潜在危险要有八九不离十的估计，措施得当才能见效。
纽约每年有2.5万起投诉违法改建出租的案子，市政怎么也处理不过来。布隆伯格当市长的时候，起用一个叫麦克•弗劳尔（Mike Flower）的检察官，组建起一个只有5个年轻人的精干团队，用大数据的办法，把90万栋纽约楼宇与19个行政部门的数据打通，定时排出一个灾难发生概率的序列，然后集中处理最前面5%的案子，结果大幅减少纽约火灾，也减少消防人员伤亡。这个经验，北京不妨参考。
更深层次的问题是权利发育和守信习惯的培养。京郊工业大院和城内沿街商业，多少年前是政府鼓励提倡的。发生新问题固然要面对、要解决，但请一定顾及前因后果，因为对老百姓来说，不论这一届还是上一届，都是共产党政府，也只有一个共产党政府，不可以新官不理旧账。
作者：北京大学国家发展研究院教授周其仁
（本文为作者在国发院部分教授自发闭门讨论时的发言，文字经本人修订）
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