摘要 ABSTRACT

近年来，新经济蓬勃兴起，催生了大量的灵活就业者，亟需对灵活就业进行合理规制。我国早期的灵活就业以被动型非正规就业为主要形式，以舒缓数量型就业矛盾为目的，可以采用相对松散的规制原则。而新经济下的灵活就业在就业动机、就业属性、就业质量以及劳动者权益诉求等方面均已发生转变，以主动型正规就业为主要形式，以舒缓质量型就业矛盾为目的，应采用相对规范的质量优先的规制原则。因此，必须加强对灵活就业的正规化管理，包括规范企业灵活用工，从实质从属性角度认定劳动关系，健全灵活就业者社会保障体系等。

关键词 KEYWORD

灵活就业  非正规就业  就业质量  劳动规制

作者 AUTHOR

丁守海，中国人民大学应用经济学院教授、博士生导师；

夏璋煦，中国人民大学应用经济学院博士研究生。

引言

就业问题关系国计民生。中国是个人口大国，就业压力一直很大，为释缓之，我们多管齐下，通过多种就业形式来分流劳动力，其中最常见的就是灵活就业和非正规就业。20世纪90年代，受东南亚金融危机以及国企改革的影响，就业压力陡升，政府号召下岗人员通过多渠道实现再就业，灵活就业和非正规就业的人数猛增至数千万人。可以说，灵活就业和非正规就业在我国就业困难时期发挥过重要的纾困功能。在发展经济学经典教科书中，它们也常被视作通向正规就业的缓冲带。由此，人们产生了两个认知：第一，灵活就业和非正规就业是正规就业的补充形式，都是非标准就业，二者是等同的。第二，灵活就业和非正规就业都游离于主流就业形式之外，都是低质量的、不体面的。只要有一点办法，谁愿意做这些呢？因此它们也是被动的。然而，当时间的车轮驶进新经济时代后，人们发现灵活就业发生了迥异的变化，它与非正规就业之间的差异也越来越明显。对此，可以从统计数据中管窥一斑。

一般而言，非正规就业是指“那些没有进行工商登记，不参加社会保险，劳动关系不规范的就业形式”。基于此，在统计非正规就业时人们通常用城镇就业人数与单位就业人数之差来表示。按这一口径计算，2012年之后我国非正规就业人数大幅减少，从2011年最高峰的近1.6亿跌至目前的1.2亿左右，减少了近4000万人。但实践中，灵活就业人数似乎并没有减少，反倒是迅猛增加，特别是随着新经济快速发展，催生了大量以网约车司机、外卖员、快递员、网络主播等新型灵活就业人员和岗位。仅以美团外卖员为例，2020年上半年逼近300万人，比上年同期增加了16.4%，近六成是专职外卖员。

面对这一情境，我们不禁要问，灵活就业特别是新经济下的灵活就业与非正规就业可以画等号吗？进一步，它们与传统意义上的灵活就业有什么区别？这些问题有重要的研究价值。因为非正规就业与灵活就业代表不同的就业语境，相应地，对这两类就业的规制原则也会有所不同。可以说，非正规就业诞生于特殊的就业困难时期，是一种权宜的就业形式，侧重于保就业数量，而相对忽视对就业质量的诉求。灵活就业源于西方国家，是一种形态更高级的就业形式，侧重于追求就业的自主性和更高工资，主要诉求是就业质量。如果将新经济下的灵活就业视同非正规就业，那么，劳动规制政策的砝码就会倾向于就业机会而非就业质量，无法体现新时代人民日益增长的美好生活需要。近年来，我国政府工作报告反复提及要积极支持发展灵活就业，从“加强对灵活就业、新就业形态的扶持”，到“运用‘互联网+’发展新就业形态”，再到“对灵活就业人员给予社保补贴”，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中更是明确提出要建立“多渠道灵活就业机制”，2021年中央经济工作会议则将灵活就业人员就业问题进一步细化至“劳动用工和社会保障政策”方面。由此可见，新经济下灵活就业群体的劳动规制问题已经上升至国家战略层面，成为当前亟需解决的重点问题。因此，有必要从理论层面科学辨析新经济下灵活就业的内涵，并与非正规就业进行合理区分，从而为灵活就业群体劳动规制原则的准确适用奠定理论基础。

灵活就业的传统内涵与数量型规制原则

厘清灵活就业与非正规就业之间的关系，首先要从二者的诞生背景和概念入手。

非正规就业是最早由国际劳工组织针对发展中国家出现的一种就业现象而提出的概念，意指那些“劳动关系在法律或者实践中不受国家劳动法、收入所得税制度、社会保障制度保护以及某些就业福利（如解雇提前通知、解雇费、带薪年假和病假等）或权利缺失”的就业形式，主要包括非正规部门就业和正规部门中的非正规就业。所谓非正规部门是指那些低报酬、无组织、保障差、不稳定、规模小的生产部门或服务单位。从概念上看，非正规就业侧重于就业的合规性，主要看就业部门是否为非正规部门以及劳动者是否被劳动法律法规所覆盖。

灵活就业诞生于已经实现工业化的发达国家，是由于新兴产业发展和信息通信技术进步而产生的一种就业形式，主要集中于高技术劳动力。如美国西海岸的“硅谷”地区，利用非全日制就业、在家就业等灵活的就业形式可以让从事知识密集型工作的劳动者获得创新的自由，提高工作效率。一批具有技术专长的从业者一般不受制于固定工时制工作，只接受别人临时邀约以获取更高的小时报酬，就业模式高度灵活，职业流动性大，他们通常是在短期约定中完成任务，然后转向下一项目。由于发达国家的这种灵活就业形式工作报酬更高，能够满足就业和自由的双重需求，因此，吸引了大量技术性劳动者主动选择灵活就业。更重要的是，发达国家由于具备比较完备的社会保障制度和就业管理体系，因此它们的灵活就业具有正规就业的属性，现实中它们也几乎并不认为自身存在非正规就业。

中国大规模的非正规就业和灵活就业诞生于20世纪90年代。1992年邓小平视察南方谈话后，城市部门开放，允许农民工进城务工，中国出现了史无前例的人口流动大潮。由于城镇劳动力严重供过于求，加上户籍制度的限制使得大量进城务工人员成为既没有劳动合同，又未被城市社会保障体系所覆盖的就业群体。1998年国有企业改革进程加快，加上东南亚金融危机的冲击，城市就业状况急剧恶化，出现农村进城务工人员以及下岗职工双重就业困难的问题。为缓解就业压力，国家鼓励下岗职工通过个体经营、从事家庭手工业或开办私营企业的方式实现再就业，开始允许通过自谋职业的方式灵活就业，摆摊设点、街头流动商贩纷纷出现。可以说，这一阶段的非正规就业和灵活就业有效解决了中国的就业问题，在就业困难时期国家关注的焦点主要在于就业数量的增加，就业数量让位于就业质量，相应地对于劳动者权益的保护也趋于弱化。由于这一阶段灵活就业集中于非正规部门，劳动者不被劳动法律法规所保护，因此，中国早期的灵活就业属于非正规就业。

总的来看，发达国家的灵活就业主要集中于高层次劳动力，他们是为了获取更高的小时工资、满足自身需求而主动选择的就业形式，就业质量高且正规。我国的灵活就业诞生于就业困难时期，是在无业可就的情况下被动选择的结果，是一种以牺牲就业质量为代价的低质量的非正规的灵活就业。从历史角度看，中国过去所出现的灵活就业属于非正规的灵活就业，但发达国家的灵活就业由于具有完善的社会保障体系，属于正规的灵活就业。

新经济下灵活就业的内涵变迁与质量型规制原则

如果说中国过去非正规的灵活就业是在就业困难时期的一种权宜之计，是适应中国经济发展处于较低阶段、劳动者对就业质量诉求处于相对较低状态而产生的一种就业形式，那么随着中国经济发展进入全新阶段，社会主要矛盾由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，劳动者对就业的要求不仅是就业机会，还有更高层次的就业质量诉求。新经济下的灵活就业在就业动机、就业属性、就业质量以及劳动者保障诉求等方面已经发生转变。

首先看灵活就业动机的转变。传统的灵活就业是特殊时期的特殊产物，是劳动者为取得就业机会，获得基本劳动收入而做出的被动选择。如果市场不存在进入障碍，这些灵活就业者会倾向于进入正规部门就业。随着人们生活水平的提升，劳动者的就业动机也相应地改变。他们选择灵活就业不再限于生存需求以及稀缺的就业岗位，而是为实现工作自由、收入更高、体现自身人力资本价值等多目标诉求而做出的主动选择，是在多种就业形式下基于自身效用最大化的最优决策。美团研究院相关报告显示，当前三成以上的灵活就业者有稳定工作，仅以灵活就业作为补充收入来源；就选择灵活就业的原因而言，32.1%的灵活就业者是为了锻炼能力、拓宽路子，29.5%的灵活就业者希望通过自由职业最大化发挥才能，认为灵活就业时间自由、收入高的比例分别达24.7%和21.0%，仅有7.3%的灵活就业者是因为找不到固定工作而选择。可见，劳动者选择灵活就业更关注展现自身特长，拓宽成长边界，更重视工作的灵活性和自主权，不再是无业可就情况下的被动妥协，而是在多种选择下的理性安排。

其次看灵活就业属性的转变。过去的灵活就业主要存在于非正规部门，被主流的劳动法律法规所排斥，因此具有典型的非正规属性。新经济下的灵活就业依托于规模庞大的互联网平台，单位正规。以外卖平台为例，它们通常对配送员的派送时间、着装和佩戴标识、进入和退出以及奖惩制度等方面都有明确规定，相当于传统公司的管理模式。尽管这些平台从业者当前仍然面临社会保障问题，但这主要是新就业形态超出传统的劳动管制框架所致，而不是被主动忽视。目前，多地政府相继发文维护新就业形态劳动者权益，新修改的《工会法》也提出积极推进新就业形态劳动者入会工作，这说明新经济下的灵活就业已经向正规属性转变。

再看就业质量的转变。就业质量是劳动者对就业满意度的主观感受，它是薪酬待遇、工作环境、工作时间、工作自主性等多维度变量综合作用的结果。传统的灵活就业缺乏自主权，劳动者不仅相对于资方处于弱势地位，与稳定就业者相比也处于劣势地位，无论从工作薪酬还是工作环境来看，质量都不高。新经济下的灵活就业以强大的互联网平台为依托，供需双方借助平台的海量数据进行自主选择，这意味着劳动者选择灵活性的工作是综合考虑各种因素之后的理性决策，其在劳动收入、工作自由等方面相对于过去具有更高的评价，是一种更高质量的就业。特别是在共享经济下，企业可以通过“众包”的形式，将平台设计、营销转播、软件开发、科技服务等工作分解，借助互联网平台（如猪八戒网）快速匹配劳动者，劳动者在完成任务后获得相应的报酬。这种就业模式多为技术性工作，它实际上已经接近发达经济体的灵活就业。

更重要的是，随着新经济的发展，灵活就业者对劳动权益的诉求也发生了转变。传统的灵活就业者主要由生存性、临时性的自营职业者组成，由于规模较小，很难被国家政策所关注。特别是在就业困难时期，政府不得不放松对劳动者权益保护的诉求以提供更多的就业机会，对灵活就业者来说，更需要一份有收入的工作，其自身对劳动权益问题也没有过多关注，那么对于企业，当然也不会主动调整对劳动者权益的保障。可以说，当时对劳动保护的诉求并没有形成统一的社会呼声。随着灵活就业规模的持续扩大，新型的灵活就业向更加主动、更加正规、更高质量方向转变时，这种属性就必然要求社会提升对灵活就业者劳动权益的保护。对于政府部门来说，当下就业的矛盾已经由就业数量转向就业质量，因而关注的焦点也相应地转向对劳动者权益保护和社会保障的提升，企业也不能无视灵活就业者的合法权益。这也是如今灵活就业者权益受到侵犯时会引起社会广泛关注的主要原因。

综上所述，我国早期的灵活就业多为被动型、非正规的就业，是以牺牲就业质量为代价换取劳动机会，这种属性就决定了过去无论是政府还是劳动者自身都在一定程度上降低了对劳动者权益的诉求。与之相比，新经济下的灵活就业是在多种就业形式下的理性选择，是以高质量就业诉求为代表的新型主动型、正规的灵活就业，这也必然要求政府、企业等各方主体都加强对灵活就业的正规化管理，转向更加高质量的劳动规制原则。

新经济下灵活就业的规制建议

新经济下的灵活就业具有责任主体模糊、劳动关系更加隐蔽、就业形势更加复杂多变等新的特点，使得那些在传统工厂制基础上建立起来的劳动保障体系面临严峻挑战，很多以劳动关系为前提的社会保障制度难以覆盖灵活就业人员。另外，也有人担心，以平台就业为代表的新型灵活就业只是简单地利用就业者的体力，而无法为其提供经验积累，长此以往，灵活就业者的人力资本将无法增值，工作与收入的可持续性难以保障。因此，政府作为社会公共事务的管理者，必须加强对资本方的管制，更好地平衡资本和劳动之间的关系，协调好各方主体的责任边界，完善灵活就业人员的社会保障体系，提高灵活就业人员的可雇佣能力。

（一）规范灵活用工，警惕风险层层转移

如今灵活就业人员在劳动时间、工作地点、工作内容的选择上更加灵活，表面上约束减少了，但实际上很多平台企业都有严格的惩罚制度，对劳动者的控制和监督更加严格。因此，灵活就业人员与平台企业之间的劳资权利关系名义上是平等的，而实际上处于失衡状态。最为典型的是外卖行业，为在规定时间内完成任务，避免被罚款，外卖员抢时间、闯红灯等现象时有发生。此外，也要注意到一些平台企业服务层层外包、风险逐层转嫁的问题。这些企业通常与第三方劳务派遣公司合作，从而避免与劳动者直接建立劳动关系。当出现劳动纠纷时，由于企业责任边界模糊，常常出现实际用工单位、第三方公司等多方主体之间相互推卸责任的现象。而灵活就业者由于相对松散，又缺乏谈判能力，往往很难获得相应的赔偿。

因此，要实现灵活就业的健康发展首先应对灵活用工企业进行规范化管理。作为平台经济的主要受益者，平台企业应当承担相应的社会责任，保障平台就业者的基本权益，如限制最长的工作时间，实行合理奖惩制度，为劳动者提供相应的保险等。政府需要针对新就业形态的特殊性，进一步完善最低工资制度，确保劳动者的基本收入。同时，加强对平台企业的监督，在相关立法过程中充分考虑灵活就业者对劳动权益的诉求，以健全的法规制度保护灵活就业人员的权益。

（二）结合灵活就业的新特点，从实质从属性角度认定劳动关系

新经济下灵活就业的雇佣关系更加隐蔽，从属关系也更加模糊。因此，对于灵活就业者与用人单位之间劳动关系的认定存在诸多争议。以平台就业为例，不同平台从业者、同一平台不同类型从业者与平台的关系往往都不尽相同。鉴于平台就业者与平台间关系的复杂性，对于劳动关系的界定不能一概而论。有观点认为，对于劳动关系的判断应当区分不同用工形态，那些与平台签订劳动合同的属于劳动关系，“众包”模式则属于民事合同关系，整体“外包”模式则由第三方公司承担用工主体责任。这里不再讨论已经与单位签订劳动合同的情况，因为这类灵活就业者受到劳动法的保护。实际上，对于没有与平台签订劳动合同的从业者，判断双方是否具有劳动关系需要综合考虑各种因素，不能因为没有劳动合同而简单否认劳动关系的存在。随着新就业形态的出现，应该从实质从属性角度改进对劳动关系的认定。例如，平台企业虽然不直接对服务过程进行管理，但实际上是由消费者的评价结果以及与评价相联系的薪酬制度间接约束平台从业者的行为，通常平台从业者对平台定价机制和奖惩制度也没有讨价还价的余地，只能服从规定，其本质仍然是平台企业对平台服务者服务质量的控制，与传统企业并无实质差异。另外，在实际考察中，平台服务者提供的服务是不是平台业务的组成部分、工作时间的长短以及是否为主要收入来源等也应成为判断二者是否具有劳动关系的重要因素。国外的案例也表明，是否具有劳动关系的核心在于所属企业是否有权控制劳动者工作的各个环节。如2015年美国加州法院判决Uber与车主之间为劳动关系，2016年英国劳动法庭也做出双方为雇佣关系的裁决。

总的来说，对劳动关系的判定应该更加注重是否具有实质从属性，需要综合多方面因素考虑。当然，在这一过程中还要避免劳动关系的过度泛化。

（三）降低灵活就业人员参保障碍，适时开发新的保险产品

当前对于灵活就业劳动关系的认定往往是在劳动者权益受到伤害后对责任主体的界定，是一种事后补偿机制。现实中部分企业会利用法律监管漏洞，“合法”转嫁责任。因此，必须进一步完善社会保障制度以加强对灵活就业者的保护。

目前灵活就业人员的社会保障存在诸多障碍。首先是灵活就业人员参保条件限制。多数地区对灵活就业人员的参保有户籍限制，即灵活就业人员只能在户籍地参保，但现实中多数灵活就业者却是异地就业，无形中降低了灵活就业人员的参保积极性。尽管当前政府已经开始研究放开灵活就业人员参保户籍限制，但灵活就业人员工作地点变动频繁，如不能衔接好灵活就业人员的社保转接问题，将会减弱政策实施的效果。

其次，灵活就业人员的参保费较高。我国的社会保障体系是建立在传统工厂制基础上的，单位与劳动者签订劳动合同形成劳动关系后，用人单位依法为员工购买社保，企业和员工个人共同承担费用。对于灵活就业人员而言，参保费用完全由个人承担。以灵活就业人员参保职工保险为例，他们需要承担的个人职工基本养老保险和医疗保险的缴费比例分别在20%和10%左右。对于劳动收入不稳定的灵活就业人员来说，较高的参保费用也限制了其参保意愿。

最后，灵活就业人员的保险种类有限，最需要的工伤保险覆盖不足。在现行的社会保障制度下，灵活就业人员基本只能参保医疗和养老保险，个别地区如北京市可以参保失业保险。对于工伤保险，按照社会保险法规定是由单位缴纳，而灵活就业人员与单位没有签订劳动合同，也就没有法律上相对应的单位，因此在目前的社保体系下无法缴纳工伤保险。但灵活就业人员往往又是最需要工伤保险的群体。以平台就业为例，相关统计显示外卖员是交通事故的高发群体。对于这类问题目前主要是通过购买商业保险解决。例如，美团、饿了么等平台要求众包骑手每日开工前必须购买意外险，每日3元从当天的佣金中扣除，但这类意外险赔偿金额、赔偿范围有限，并且每日3元的保费按照一年计算也超过一千元。总的来看，意外险保费高，赔偿有限，很难兜底灵活就业人员的风险。要有效解决灵活就业人员的工伤保险问题，可以从两个层面展开。一是建立社会保障体系与劳动关系脱钩制度。按照人社部《工伤保险条例》的规定，目前受理工伤认定的前提是劳动者与用人单位存在劳动关系，因此，灵活就业人员要购买工伤保险就必然要求社会保险与劳动关系脱钩。二是开发新的工伤保险。工伤保险又称职业伤害保险，现有关于职业伤害保险试点的思路主要是从平台企业、保险公司和政府三方合作的角度展开，即平台企业购买商业保险、保险公司适度让利、政府加大支持。这一政策的出台可以有效解决灵活就业人员参保职业伤害保险的难题，但也要注意到灵活就业人员职业变动频繁，不同用工企业之间保险的衔接也是需要考虑的问题。针对灵活就业人员就业灵活的特征，可以将以上思路进一步扩展，探索由灵活就业人员自行购买、商业保险公司给予优惠、政府适当补贴的方式。

总之，完善灵活就业人员的社会保障制度应从两个方面着手。一是提高效率，即需要降低灵活就业人员参保难度，清除参保障碍以提高灵活就业人员参保的积极性。二是实现社保“扩员”，推进社会保障制度与劳动关系脱钩，适时开发针对灵活就业人员的职业伤害保险，满足灵活就业人员对工伤保险的需求。

（四）加强人力资本积累，提高灵活就业者的可雇佣性

随着就业观念的转变和新经济的发展，越来越多的劳动者主动选择灵活就业形式。不可否认，灵活就业在稳就业和保居民就业中发挥着重要作用。令人担心的是，以平台从业者为代表的灵活就业人员，虽然在短期内能够获得相对满意的收入，但是这些行业的进入者多为年轻人，大多从事体力劳动，从长远来看，随着年龄增长，若没有专业技能就很容易被新进的更为年轻的劳动者所替代，就业的可持续性难以保障。因此，多方主体应加强对灵活就业者的人力资本投资，改善劳动力市场环境，提高灵活就业者的可雇佣性。

提高可雇佣性是一个长期过程，需要企业、政府和灵活就业者等多方主体的共同努力。企业可适当开展对灵活就业人员的职业技能培训，给灵活就业群体一定的职业晋升通道，让富有经验的灵活就业者发挥自身优势，进入更高质量的工作岗位。对于企业来说，灵活就业者技能的提升，人力资本价值的实现也会提高其对单位的忠诚度，有利于稳定灵活用工队伍。总的来看，这样既有利于企业发展，又能促进灵活就业者就业质量的提升。对于政府来说，一方面，通过财政补贴、税收减免等方式，对企业开展的有利于灵活就业的活动加大支持力度，但是在这一过程中要避免对企业的过多干预；另一方面，要抓好劳动力市场信息系统建设，时刻关注劳动力市场的供需变化，为灵活就业者提供富有针对性的技能培训，降低灵活就业的进入门槛，同时引导劳动者改变就业观念，强调技能是劳动者就业能力的决定性因素。为此，政府应在劳动者职业生涯规划的各个阶段进行引导，既要重视学校的职业生涯规划教育，为劳动者走向社会把好第一道关，又要为劳动者提供有针对性的就业咨询服务。对于灵活就业者自身来说，要有大就业观，树立终身学习的理念，充分意识到只有提高自身的技能水平，才能增强自己参与竞争和抵御风险的能力，从而适应不断变化的劳动力市场和技术进步。

结论性评语

传统观点认为灵活就业基本等同于非正规就业，不但难以解释现实中非正规就业规模下降，新经济下灵活就业快速攀升的现象，而且可能导致人们对劳动规制政策理解的偏差。因为若将灵活就业视为非正规就业，那么劳动规制原则将忽视对劳动者权益的保护，与当前社会主要矛盾的转变不符。从历史角度看，我国的灵活就业诞生于就业困难时期，是以牺牲就业质量为代价换取就业机会的低质量、非正规的灵活就业，这种属性就决定了无论是政府还是劳动者自身都弱化了对劳动者权益保护的诉求。随着中国经济进入全新阶段，如今的灵活就业在就业动机、就业属性、就业质量以及劳动权益保护诉求等方面都已发生转变。新经济下的灵活就业是以高质量就业诉求为导向的主动型、正规的灵活就业。这种转变就必然要求政府、企业等各方主体注重对灵活就业者劳动权益的保护，加强对灵活就业的正规化管理，采取更加规范的就业质量优先的劳动规制原则。

由于新经济下的灵活就业责任主体更加模糊、劳动关系更加隐蔽，就业形式也更加复杂多变，因此，在未来一段时间内加强对灵活就业的正规化管理会面临多重任务，既要规范企业用工，合理认定劳动关系，又要为灵活就业人员建立全方位的社会保障体系，提升灵活就业者的可雇佣性，确保灵活就业人员工作和收入的可持续性。